Директор правовой клиники «Адилет» Чолпон Джакупова обратилась к спикеру парламента Нурлану Шакиеву, главе кабмина Акылбеку Жапарову, министру юстиции Аязу Баетову и в Антикоррупционный деловой совет с письмом.
В нем говорится, что в сфере нормотворческого процесса сложилась катастрофическая ситуация. Анализы, проводимые юристами «Адилета», как утверждает в своем письме Чолпон Джакупова, свидетельствуют о системном нарушении действующих процедур и регламентов. Это неприемлемо и требует реакции со стороны госорганов.
Она напомнила: принятие любого документа в установленном порядке является одним из способов обеспечения его законности. Анализ же действующего законодательства свидетельствует о том, что нормотворческие органы не успевают привести все нужные процедуры в соответствие с новыми реалиями, диктующими изменения в законодательство страны, и поэтому упрощают порядок рассмотрения и принятия.
В подтверждение Чолпон Джакупова прикрепила к письму анализ юристов клиники «Адилет». В нем отмечается, что вопрос необходимости точного соблюдения всех установленных регламентов и процедур в нормотворческом процессе в последние годы приобретает все более важное значение, особенно в контексте постоянных изменений в политической жизни республики и приведения всего массива законодательства в соответствие с положениями Конституции.
«Все это приводит к возникновению пробелов в регламентации порядка разработки, согласования и внесения проектов нормативных правовых актов нормотворческому субъекту на всех его стадиях. При этом нельзя не отметить, что в отношении новых субъектов законодательной инициативы, определенных Основным законом, — Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Народного курултая — эти процедуры вовсе отсутствуют. В итоге это негативным образом отражается на качестве законов, их эффективности, стабильности и уровне защиты прав и свобод человека и гражданина и вызывает обоснованные сомнения в том, законно ли приняты такие решения», — говорится в анализе «Адилета».
Противоречия, пробелы и ошибки законодателя подчас ведут как к сложностям в применении норм, «искривлению» первоначального замысла законодателя, так и к последующим злоупотреблениям со стороны чиновников.
Из анализа правовой клиники «Адилет»
Четкая регламентация и неукоснительное соблюдение установленных процедур разработки, принятия, вступления в силу, толкования, изменения, признания утратившими силу законов позволяют:
- обеспечить принятие юридически выверенных нормативных правовых актов;
- повысить уровень эффективности правового регулирования общественных отношений;
- минимизировать случаи неоднократного внесения в них изменений в связи с недоработкой и непродуманностью принятых решений;
- исключить необходимость толкования норм в связи с их неоднозначностью и оспаривания законности их положений в судебных органах, в том числе в Конституционном суде, по причине неконституционности и несоответствия актам, обладающим более высокой юридической силой.
В «Адилете» напомнили: на сегодня нормотворческий процесс и все связанные с ним процедуры в первую очередь регламентируются Законом «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Он определяет принципы нормотворческой деятельности, устанавливает понятия и виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой, порядок подготовки, принятия, опубликования, а также правила их действия, толкования и разрешения коллизий.
Согласно этому закону, нормы, содержащиеся в других документах, должны соответствовать ему и Конституции. Вне его рамок остается деятельность новых субъектов законодательной инициативы, определенных Основным законом страны.
«Если в конституционном Законе «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах» заложено только конституционное право ВС осуществлять принадлежащие ему полномочия законодательной инициативы и разрабатывать предложения по совершенствованию законодательства по вопросам своего ведения, то в Законе «О прокуратуре Кыргызской Республики» автор пошел еще дальше. Не только указав, что генеральный прокурор обладает правом законодательной инициативы по вопросам его ведения, но и наделив его полномочиями определения порядка разработки законопроектов, хотя он должен регламентироваться исключительно законом о НПА», — указано в анализе «Адилета».
Юристы опасаются: отсутствие четких процедур и пробелы в законодательстве в этом вопросе могут привести к тому, что из нормотворческого процесса будут исключены граждане из-за отсутствия фактического доступа к информации по законодательным инициативам, не смогут выражать свою позицию и вносить замечания и предложения по законопроектам. По Конституции же свободный и реальный доступ к управлению делами государства, защита прав и свобод человека и гражданина лежат в основе народовластия.
В «Адилете» напомнили также, что государственная власть основывается на принципах:
- верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми президентом и Жогорку Кенешем;
- открытости государственных и органов МСУ и чиновников, осуществления ими своих полномочий в интересах народа;
- конституционно-правовой и иной ответственности перед народом.
Несмотря на то что закон, регулирующий порядок рассмотрения и принятия НПО, устанавливает все стадии и процедуры нормотворческого процесса, на практике очень сложно отследить прохождение проектом того или иного закона всех пунктов и оценить неукоснительность их соблюдения.
Эксперты отмечают, что общественное обсуждение проектов должно проходить на официальных сайтах, а учитывая, что таких субъектов достаточно много, то необходимо иметь доступ и возможность отслеживать информацию по всем ресурсам.
«Вместе с тем подавляющее большинство государственных сайтов являются невостребованными, и многие ресурсы госведомств, которые, по идее, должны быть эффективным инструментом для распространения информации и коммуникации с населением, не выполняют своих функций. Так, в частности, ни на сайтах Жогорку Кенеша, ни кабмина невозможно отследить сведения по получаемым замечаниям и предложениям», — уточняют в правовой клинике «Адилет».
Эта информация должна отражаться в справке-обосновании к проекту, но, насколько полно это требование выполняется инициатором, оценить невозможно. К тому же к итоговой справке-обоснованию, подготовленной по итогам общественного обсуждения, имеют доступ только авторы.
Зачастую на общественное обсуждение выносятся одновременно несколько законопроектов, предусматривающих поправки в один и тот же документ, но разной концептуальной направленности, либо даже разные редакции одного закона.
Юристы оценили, что важным шагом в улучшении ситуации стало принятие распоряжения кабмина от 10 февраля 2023 года, согласно которому единый портал общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов признается официальным сайтом для общественного обсуждения проектов законов, а также НПА, вносимых в парламент.
Преимущество единого портала в том, что на нем размещаются сам проект и прилагаемые документы, указывается срок обсуждения, в том числе сколько дней остается до окончания процедуры, отражаются все комментарии и ответы инициатора на них, реакция других граждан на это, количество просмотров.
Но юристов смущает тот факт, что две существенные стадии нормотворческого процесса — общественное обсуждение не менее месяца и анализ регулятивного воздействия, по сути, были исключены при разработке и принятии НПА в условиях обстоятельств непреодолимой силы. Вместе с тем сам термин «обстоятельства непреодолимой силы» в контексте применения закона раскрыт не был, также не предусмотрен обязательный анализ эффективности принятых в указанных условиях документов.
Это также может привести к нарушению прав и свобод человека, а также к принятию решений, оказывающих негативное влияние на предпринимательскую деятельность.
Более того, поправка уже привела к нарушениям прав граждан на участие в обсуждении законопроектов и, соответственно, к невозможности учета мнения конечных бенефициаров проекта.
Следующей обязательной процедурой нормотворческого процесса является обязанность согласования проектов с государственными органами. Она регулируется регламентом кабмина, который также предусматривает необходимость согласования проектов нормативных правовых актов с вышеуказанными органами.
Однако некоторые его положения вызывают вполне обоснованные опасения. По результатам согласования инициатору предоставляется право доработать проект, не учитывая поступившие замечания и предложения, либо приостановить дальнейшее его продвижение.
Ответственность возлагается на члена кабмина, то есть инициатор может игнорировать замечания и предложения, изложенные в заключении Минюста при правовой, правозащитной, гендерной и антикоррупционной экспертизах. Аналогично можно сказать и о решении Министерства финансов. Заключение же юридического отдела администрации президента также не является основанием для доработки проекта закона и исключения из него положений, противоречащих законодательству.
Администрация главы государства не имеет права вносить изменения в содержание проектов законов, актов кабмина и других материалов, внесенных госорганами.
Отрицательные заключения управления по подготовке решений президента и кабмина, управления правового обеспечения и других структурных подразделений не являются основанием для возвращения проекта закона инициатору.
То есть, как поясняют юристы «Адилета», новый регламент упростил процедуру внесения проектов в кабмин и тем самым нивелировал значимость заключения Минюста и юристов администрации президента и повысил риски принятия некачественных, противоречащих законодательству и международным договорам решений.
В правовой клинике подчеркивают, что упрощение процедур нормотворческого процесса, обусловленное необходимостью оперативного реагирования на те или иные происходящие в государстве реформы, может не только не достичь поставленных задач и заявленных целей, а лишь приведет к снижению качества принимаемых законов. В то время как проводимые реформы и новое законодательство в первую очередь должны служить интересам общества в виде соблюдения гарантий, прав и законных интересов граждан.
Что касается регламента ЖК, то по его поводу юристы «Адилета» также высказали ряд замечаний. Он дает возможность парламенту принять проект закона одновременно во втором и третьем или в трех чтениях сразу без наличия положительного заключения большинства фракций, депутатских групп. Это вызывает вполне обоснованные опасения.
«Анализ проектов НПА, находящихся на общественном обсуждении, а также законопроектов, рассматриваемых Жогорку Кенешем, выявляет наличие значительного количества коррупционных положений. В случае их принятия многократно возрастает риск широкого распространения «узаконенной» коррупции, дает возможность чиновникам системно и безнаказанно злоупотреблять своими должностными полномочиями в ущерб интересам государства, общества, а также каждого человека и гражданина в отдельности», — подчеркнули в «Адилете».
Соблюдение же всех установленных процедур позволит своевременно эти коррупционные ловушки выявить и принять оперативные меры по их исключению из инициируемых проектов.
В заключение юристы правовой клиники «Адилет» отметили, что, когда каждый нормотворческий субъект будет соблюдать все установленные регламенты и процедуры и нести ответственность за их несоблюдение, можно будет говорить о законности принимаемых решений и свободном и реальном доступе граждан к управлению делами государства и общества.
