Очередная конституционная реформа уже несколько месяцев не дает спокойно спать кыргызстанцам. Одних волнует, чтобы Конституция создала комфортные условия для пришедшей к власти новой волны политиков. Других — связанные с этим новые карьерные возможности. Третьих, что текущая конституционная ломка может привести к еще худшим последствиям, чем прежде.
Проект Основного закона, разработанный конституционным совещанием, оставляет впечатление того, что его писала не слаженная группа профессионалов своего дела, а представители разных профессий, групп, людей с разным пониманием своей роли и ответственности.
Директор Центра политико-правовых исследований Тамерлан Ибраимов рассказал 24.kg, почему документ нужно дорабатывать.
Краткий обзор
Начну с положительных изменений в проекте Конституции. В части 2 статьи 50 действующего Основного закона страны указывается: «Ни один гражданин не может быть лишен своего гражданства и права изменить свое гражданство иначе, как в случаях и порядке, установленных конституционным законом».
Эту норму в 2016 году, нарушая мораторий на изменение главного документа республики, внесли при президенте Алмазбеке Атамбаеве. В рассматриваемом проекте Конституции эту норму изменили и указали, что «ни один гражданин не может быть лишен своего гражданства.» (часть 2, статья 51). Такой подход считаю абсолютно правильным.
Теперь о недостатках проекта. В нем много ненужного.
Конституция — это строгий юридический и политический документ, в котором каждое слово должно нести большую смысловую нагрузку и отражаться в последующих юридических или политических действиях. Причем как текущей жизни общества, так и на перспективу.
Однако в проекте представленной на суд общественности Конституции нередко попадаются странные формулировки и малопонятные нормы, которые больше подходят для бытовой дискуссии доморощенных морализаторов, чем для главного закона страны.
Например, часть 4 статьи 10 гласит: «В целях защиты подрастающего поколения мероприятия, противоречащие моральным и нравственным ценностям, общественному сознанию народа Кыргызской Республики, могут ограничиваться законом».
Непонятно, почему это предлагается только в целях защиты подрастающего поколения, а не для всех поколений и возрастов? Кто будет определять, что противоречит общественному сознанию, а что нет? Запрещать будут только мероприятия, как указано в этой норме, или книги, газеты, телевизионные передачи, интернет-сайты тоже? Если их тоже, то почему не указали?
Глупость этой нормы очевидна уже из того, как она сформулирована. Я уже не говорю о том, что она несет и более весомую угрозу в виде потенциального волюнтаризма и цензуры со стороны госорганов.
В Кыргызстане есть Уголовный кодекс, который ясно предписывает, какие деяния могут нести угрозу обществу и потому запрещены законом. Этого вполне достаточно и нет необходимости загружать назидательными сентенциями Конституцию страны.
Другой пример. Часть 3 статьи 20 указывает: «дети — важнейшая ценность Кыргызской Республики. Государство, создавая условия, способствующие полноценному духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитывает в них патриотизм и гражданственность».
Очевидно же, что эта норма ни к чему не обязывает и никаких последствий не создает. Как говорится — поумничали, написали и забыли.
Еще пример. Часть 1 статьи 22 отмечает, что: «развитие общества и государства опирается на научные исследования, современные технологии и инновации».
Я предполагаю, что данная норма была предложена из благих побуждений, но Конституция — это не стенограмма с конференции умных людей. Конституция, еще раз напомню, это строгий юридический документ и вписывать туда банальные, ни к чему не ведущие фразы непозволительно.
Или взять часть 5 из этой же статьи 22: «Национальная академия наук Кыргызской Республики, основываясь на принципах преемственности и научного прогресса, координирует направления в сфере фундаментальных и прикладных наук».
Включать в Конституцию норму о координирующей роли Академии наук это что-то совсем новое в юридической науке.
Почему бы тогда не включить туда нормы об университетах, независимых аналитических центрах и научных лабораториях, политехнических институтах и профтехучилищах? Их роль, пожалуй, намного выше в современном обществе Кыргызстана, чем давно находящейся в упадке Академии наук. В целом это конечно глупость включать такие нормы в Основной закон страны.
Я понимаю, что на конституционном совещании было много разных впечатляющих предложений, но куда смотрели юристы, они ведь там тоже были.
Примеров перегруженности в новой редакции Конституции ненужными нормами и фразами много. Поэтому работу над проектом надо продолжить.
О власти
Теперь о главном, ради чего, собственно, и затевалась вся эта реформа, — о власти. Изначально главной парадигмой реформы была провозглашена идея создания президентской формы правления. За это проголосовали на референдуме 10 января. Однако, конституционное совещание создало не чисто президентскую форму, а некий гибрид, где есть всесильный президент, но остается и непонятный председатель кабинета министров. Таким образом, проект Конституции противоречит воле проголосовавших на референдуме избирателей.
В статье 70 проекта Основного закона описывается, какие полномочия имеет президент. Здесь начинается форменный бардак.
Известно, что при президентской форме правления главой исполнительной ветви власти является президент, который формирует ее и руководит ею. В разных странах она называется по-разному. Например, в США президент является главой правительства, а члены правительства называются секретарями, что соответствует привычному для нас рангу министров. Но суть при этом везде одна. Избираемый президент является главой и неотъемлемой частью исполнительной власти. Другой исполнительной власти нет.
У нас же в проекте Конституции есть как президент в качестве главы исполнительной ветви власти, так и председатель кабинета министров, который почему-то несет ответственность за работу кабмина перед президентом.
При этом проект предусматривает создание как кабинета министров, который по идее должен возглавлять президент, так и отдельно администрации президента.
То есть, имея президентскую форму правления, где вся исполнительная власть находится в руках президента, зачем-то предлагается создать два отдельных органа.
Кроме того, об особенной роли председателя кабинета министров говорит и то, что он имеет отдельное от президента право законодательной инициативы, что тоже является нонсенсом.
Проект Конституции предлагает срок президентства в пять лет, что на мой взгляд является также неправильным. Современная жизнь очень динамична и требует более коротких сроков для регулярного обновления руководства страны. Четыре года вполне достаточно для этого. Кстати говоря, во многих президентских республиках именно такой срок и применяется (например, США, Коста-Рика). Два возможных срока по четыре года вполне адекватный период работы для президентов в современном Кыргызстане.
Про парламент
В Жогорку Кенеше также предлагаются большие перемены. То, что из Конституции убирается описание избирательной системы, считаю правильным. Известно, что мнение общественности в Кыргызстане крайне неустойчиво и может быстро меняться. Сегодня под воздействием политической пропаганды многие думают, что мажоритарная система с одномандатными округами лучше пропорциональной, а завтра, увидев продолжение проблем в работе власти, они вновь будут требовать изменить избирательную систему. Поэтому вполне разумной является идея о выводе описания особенностей избирательной системы в отдельный закон, который легче менять, чем Конституцию.
На мой взгляд, неправильно вводить императивный мандат, то есть создание института отзыва депутатов парламента. На первый взгляд кажется хорошо, что депутата можно отозвать, но если разобраться глубже, то это создаст много новых проблем, не решив старых.
Практически во всех развитых странах давно уже отказались от императивного мандата потому, что это создает условия для популизма и некачественной работы парламента.
В самом деле, если депутат боится, что его могут отозвать, то он не будет принимать сложные, но нужные решения для страны и общества, а будет лишь чутко прислушиваться к настроениям толпы, боясь, что его отзовут.
Для депутатов, избранных по партийным спискам, вообще нелогично вводить императивный мандат. Если проголосовали за какую-то партию, то ее соперники будут постоянно требовать отзыва того или иного депутата от этой политической организации.
Получится ситуация, когда не важно, сколько у тебя сторонников, а важнее, сколько у тебя противников. Наше общество, к сожалению, давно отличается высоким уровнем хейтерства, и такая норма будет вести к усилению манипулируемого хаоса.
Тамерлан Ибраимов
Что касается одномандатников, то вопросов тоже больше, чем ответов. При одномандатных округах нередко кандидат побеждает не в первом туре, а во втором, набирая простое большинство голосов среди двух оставшихся.
Представим ситуацию, что за депутата (по одномандатному округу) проголосовало 10 тысяч избирателей, а за всех остальных 40-50 тысяч. Логично предположить, что те, кто проиграл на выборах, относительно легко могут набрать подписи своих сторонников, требуя отзыва депутата.
Таким образом, мы получим систему с постоянной чехардой, где смешаются махровый популизм, частые перевыборы и нестабильность законодательной власти.
Кроме того, очевидно, что именно государственная власть в лице исполнительных органов может использовать административный ресурс и легче всего собирать голоса в пользу отзыва оппозиционных депутатов. Это создаст дополнительный и довольно действенный рычаг давления на депутатов со стороны правительства и нарушит и без того шаткую систему сдержек и противовесов.
Ошибкой я считаю и уменьшение количества депутатов до 90. Понимая и нередко разделяя крайне негативное отношение к нынешним «чимкирикам», я тем не менее считаю, что количество членов парламента должно быть не менее 120. Снизив количество депутатов, мы не решим проблему низкого уровня их образованности и ответственности, а лишь добавим к ней возможность более легкой манипуляции Жогорку Кенешем со стороны другой ветви власти. При количестве депутатов меньше 120 резко снижается их способность работать как представительный, потенциально независимый и контрольный орган власти.
Помимо вышеуказанных замечаний к проекту Конституции есть еще множество других, которые следует рассматривать и принимать во внимание при рассмотрении дальнейшего продвижения реформы.
В добавок к ним никуда не исчезли в целом вопросы о легитимности текущего созыва Жогорку Кенеша по проведению этой реформы, а также о множестве нарушений регламента при инициации, обсуждении и продвижении проекта новой Конституции.
На основании этого следует еще много раз рассмотреть и обсудить проект Конституции, вносить в него необходимые поправки, а главное, все делать исключительно в рамках закона, не ставя призрачную политическую целесообразность выше закона.
