В Кыргызстане надо менять не структуру, а принцип формирования и работы правительства.
Роскошные тои, дорогие автомобили и жилье, строительство крупных торговых объектов, повседневные излишества стали характерными атрибутами нашей бизнес-элиты и высокопоставленных чиновников. Этот глянец толкает на создание видимости богатства, взятки и преступления. В то же время в Кыргызстане правительство не ориентирует предпринимательский, новаторский и патриотический дух граждан на развитие экономического потенциала страны.
Сколько должно быть государства?
Без поддержки государственных структур предприниматели и фермеры большей частью предоставлены сами себе и безуспешно экспериментируют с немногочисленными ресурсами. Глава же парламентской фракции «Ар-Намыс» Феликс Кулов предложил проект сокращенной структуры правительства без министерства сельского хозяйства. Да, Минсельхоз не блещет эффективностью, не выполняет своей миссии, его аппарат раздут, кадры не отличаются профессионализмом, а руководители не всегда прозорливы, не обладают качествами лидеров и менеджеров. Но разве такая ситуация только в сельском хозяйстве?
И самое главное, виноваты ли в этом фермеры, сельчане и население? Госкорпорации, предложенные Феликсом Куловым, ориентированы на решение хозяйственных вопросов и оказание услуг, но не на государственную политику. Сельское хозяйство, не будучи представленным министром в правительстве при рассмотрении государственных приоритетов, может в своем развитии скатиться еще ниже.
Не приведут ли такие меры к росту импорта продуктов и повышению цен на них, ослаблению продовольственной безопасности? Является ли желание сэкономить за счет сокращения расходов на содержание аппарата управления достаточным аргументом для принятия таких радикальных мер? Не будет ли пагубным для Кыргызстана стремление сократить количество государства?
Для чего менять?
Министерства реформировались в различных странах с изменением наименований, функций и численности. Основные причины:
1. Появление новых задач особой важности, которые требовали введения дополнительных функций в существующих структурах, или образование нового министерства, а также когда из-за отживших функций министерство уже не требуется;
2. Министерства создавались по субъективным причинам для удовлетворения честолюбия политического лица, которого хотели ввести в состав правительства, или наоборот, предоставляли должность с видимостью важности;
3. В коалиционных правительствах министерства образовывались в политических целях, чтобы уравновесить представительство партий;
4. Министерство появляется по настоянию влиятельной группы давления, полагающей, что ее интересы в этом случае будут лучше представлены и имеющиеся проблемы будут решены.
Основное содержание административных реформ - оптимизация задач и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих функций. Другое направление – совершенствование административных процедур, меняющих порядок принятия управленческих решений. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры, ненужные согласования, идет отказ от предоставления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм, упрощается порядок получения разрешений и платежей. В результате меняется место и роль государственных служащих в этом механизме, снижается вероятность возникновения коррупционных интересов.
Важнейшее направление реформ - достижение прозрачности административных процедур и создание электронного правительства, наиболее подрывающие коррупцию. Стержнем через деятельность всех госорганов проходит реформа государственной службы для достижения профессионализма, компетентности и результативности чиновников за счет создания рациональной системы отбора кандидатов, оценки результатов, обучения, продвижения наверх наиболее достойных и отсева наименее способных.
Именно по мере продвижения реформы и создаются основы для изменения структуры правительства и его деятельности.
Меньше – не значит лучше
Структура правительства отвечает разным специфическим особенностям страны и форме правления. Попытка ее перенять или скопировать механически, без внимательного осмысления сути, может запутать и лишить реформы правильного понимания.
В условиях хронического дефицита бюджета, коррупции, раздутого госаппарата, требующего огромных средств на содержание, предлагаемые решения механически «ужать» количество министерств кажутся привлекательными, но создают проблемы в работе правительства с объединенными ведомствами. Ведь сферы их деятельности расширятся, и министр не сможет квалифицированно уделить им внимание.
Например, в Швеции министерство образования имеет трех министров: школьного образования, по вопросам гимназического образования и повышения квалификации, по вопросам высшего образования и научных исследований. Вице-премьер является министром по вопросам климата и охраны окружающей среды. Министр юстиции курирует вопросы миграции. Министр здравоохранения занимается, в том числе, вопросами спорта.
Не будет ли лучшим вариантом для Кыргызстана пойти на сокращение части государственных органов без уменьшения количества министров? Содержать большой госаппарат или одного министра - в финансовом плане вещи разные.
Современная зарубежная практика государственного управления показывает возможность достижения хорошей результативности работы государственного органа с несколькими министрами. Правительство же сможет при принятии стратегических решений рассматривать вопросы комплексно.
Конституционные рамки
Принципы формирования правительства заложены в Конституции КР. Оно состоит из премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов и включает в себя министерства и госкомитеты. Статья 84 устанавливает, что «кандидат на должность премьер-министра вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав правительства». Жогорку Кенеш утверждает программу деятельности правительства, определяет его структуру и состав, за исключением членов правительства, руководителей государственных органов, «ведающих вопросами обороны и национальной безопасности». Насколько оправдана такая мелочная опека по структуре и составу правительства – отдельный вопрос. Но ясно одно - такая процедура утверждения позволяет депутатам и фракциям оказывать заинтересованное влияние на структуру и состав правительства вплоть до формирования разношерстного неработоспособного кабмина.
Относительно того, что в Конституции в структуре правительства прописаны государственные комитеты. В отличие от министерств они якобы осуществляют межотраслевое управление. В итоге наличие двух типов министерств вносит определенную путаницу, усложняет смысловое содержание официальных документов.
Государственные комитеты нашли широкое распространение в период реформ Никиты Хрущева. Ими стали заменять министерства, наделив функциями отраслевой координации на союзном уровне деятельность предприятий, подчинявшихся совнархозам. К концу 1980-х годов функциональные различия между министерствами и госкомитетами стерлись. К концу существования СССР государственные комитеты повсеместно упразднили.
Деление министерств на два типа в структуре правительства Кыргызстана не имеет под собой серьезного экономического и управленческого смысла, поэтому в последующем следует исключить их из Конституции.
Наличие в Конституции определения, что «структура правительства включает в себя министерства», также создает проблемы. По логике структура правительства включает должности министров, представляющих определенную сферу деятельности. Состав же кабмина - это конкретные люди, занимающие должности министров. Поэтому было бы оправданным исключение из Конституции данного определения.
В результате предлагаемого исключения у Жогорку Кенеша и премьер-министра появились бы возможности оптимизации структуры правительства по министрам и рационализации количества министерств как аппаратов государственных органов. Появилась бы возможность, как в зарубежной практике, сократить их количество и остановить ставшие тенденциями изменения структуры правительства и назначения министров в политических интересах.
Есть еще один проблемный момент. В Конституции КР в части структуры правительства нет упоминания о его аппарате как о министерстве. Однако в статье 16 Закона «О правительстве» указывается: «Для обеспечения деятельности правительства, осуществления координации, мониторинга и контроля выполнения принятых им решений, деятельности органов исполнительной власти по реализации их целей и задач образуется аппарат правительства. Его возглавляет руководитель аппарата – министр».
В результате этого формирование и подотчетность аппарата правительства не конституционно, позволяет избегать парламентского контроля и общественного обсуждения. Возможное решение: внести изменение в Конституцию, превратив аппарат в министерство, либо сделать его канцелярией, как это практикуется в других странах.
Можно сказать, что предлагаемые фракцией «Ар-Намыс» решения по структуре правительства имеют желание сократить государственные расходы на его содержание. Однако они страдают отсутствием системности, не учитывают современные тенденции управления, а также не вполне соответствуют задачам экономического развития и улучшения государственного управления Кыргызстана.
