Однажды, беседуя с руководителем одной из областей, задал ему довольно простой вопрос: сколько айыльных аймаков в прошлом году перестали быть дотационными? Он улыбнулся так, как улыбаются, когда слышат вопрос дилетанта.
«Ставку земельного налога устанавливают депутаты местного кенеша, большинство из них — крупные землевладельцы. Выходить из дотации они не хотят», — ответил чиновник.
Этот короткий диалог как преамбула к специальному разбору 24.kg не случаен. Мы поговорили с экспертами в области местного самоуправления, чтобы понять, в чем проблемы его развития, почему граждане на местах не хотят брать ответственность на себя и какое будущее ждет этот институт.
В душе я с вами
Чтобы понять, почему на местах не заинтеросованы в поиске форм пополнения местного бюджета и развития в целом, стоит вспомнить историю. Эксперт по вопросам государственного и муниципального управления Асылбек Чекиров призывает отказаться от устойчивого мифа о том, что кыргызское общество изначально жило в условиях местного самоуправления.«Раньше кыргызы лишь избирали себе вождя, а дальше тот управлял единолично. Не было такого, чтобы собирались айылом и голосовали по тому или иному вопросу. В основном манап сам принимал решение. Это было нормальным явлением», — говорит эксперт.
Главный признак местного самоуправления — наличие ответственного гражданского общества. Местное самоуправление — это когда граждане самостоятельно, под свою ответственность берут и решают вопросы местного значения.
Асылбек Чекиров
По словам эксперта, после обретения независимости в стране с нуля пришлось создавать институт местного самоуправления при содействии международных организаций.
«Первое — создавали нормативную базу, помогали (международные организации. — Прим.24.kg) писать нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления, методические документы. При этом за основу брали аналогичные документы, которые использовались в других странах. И на стартовом этапе реформ это было обосновано. Второе, и главное, — они направили ресурсы на формирование гражданского общества на местном уровне, без которого местное самоуправление невозможно», — говорит Асылбек Чекиров.
Так, были в значительной степени искусственно административным путем созданы такие общественные организации: сельские общественные объединения потребителей питьевой воды, ассоциации водопользователей, объединения пастбищепользователей, инвестиционные объединения.
«Если на Западе подобные обьединения формировались десятилетиями, то в Кыргызстане этот путь хотели пройти за короткое время», — делится эксперт.
«Вся страна была покрыта сетью общественных организаций. Для чего? Предполагалось, что это станет основой дальнейшего разития МСУ. Потому что все прекрасно понимали, что если не будет этих институтов, не будет и МСУ. Без них МСУ превращается в часть государственного управления, когда сверху будут давать команду, а люди будут исполнять. Они будут смотреть на главу айыл окмоту как на маленького акима. Они не будут принимать участие в решении вопросов, а будут просто подчиняться власти. Это все прекрасно понимали, и было затрачено много денег, ресурсов, чтобы такие общественные институты были созданы», — рассказывает Асылбек Чекиров.
Мушкетеры 20 лет спустя
Через 20 — 25 лет правительство провело анализ развития института МСУ. Результаты были неутешительны — общественные объединения местных сообществ не дали ожидаемых результатов.«Как только международные институты ушли — все разваливается. Сельские общественные объединения пользователей питьевой воды целей не достигли, ассоциации водопользователей целей не достигли, пастбища разбиты», — комментирует Асылбек Чекиров.
Почему так получилось? Эксперт считает, что причина в так называемой политике невмешательства со стороны государства и в рекомендательном характере норм и правил.
К примеру, взять пастбища. В свое время они были переданы органам местного самоуправления, а те в свою очередь жайыт комитетам. Последние должны были обеспечивать права сельчан на равный доступ к пастбищам и защищать эти земли. То есть делать подкормку, соблюдать правила распределения, содержать на должном уровне инфраструктуру: ремонтировать мосты, дороги, места водопоя и так далее.
Но члены жайыт комитетов не спешили. Они и по сей день не спешат. И все по одной простой причине: они не обязаны управлять пастбищами на должном уровне. Потому что когда передавали пастбища, им сказали: все нормы и правила носят рекомендательный характер.
Всемирный банк даже разработал рекомендации: как управлять пастбищами, как соблюдать правила пользования, как производить расчеты голов скота на единицу площади. Это были такие методические пособия, а не утвержденный постановлением правительства или законом документ.
Должен был соблюдаться либеральный принцип: государство не должно вмешиваться. При этом пастбищепользователи не хотели утруждать себя обоснованными тарифами, в полной мере платить за пастбищные билеты, рационально тратить средства.
То есть сработал человеческий фактор, когда без внешнего воздействия, в условиях отсутствия строгих правил и контроля, граждане не проявили ответственности за будущее пастбищ. При этом, когда пастбища были доведены до критического состояния, пастбищепользователи стали требовать от местных органов власти средства на содержание инфраструктуры.
Аналогичная ситуация сложилась и в отношении других видов услуг, таких как обеспечение питьевой и поливной водой, вывоз мусора и так далее. Проблемы также наблюдались в распределении и наполнении местных бюджетов.
Как утверждает Асылбек Чекиров, в свое время в Кыргызстане выстроили одну из лучших систем межбюджетных отношений среди стран СНГ.
Так, по данным Министерства финансов КР, если в 2010 году доходы местных бюджетов суммарно составили 7,5 миллиарда сомов, то в 2023-м этот показатель превысил сумму 42 миллиарда.
Но если сравнить доходы, за которые отвечают местные сообщества и органы местного самоуправления, с теми, что обеспечиваются государством на национальном уровне, то окажется, что за все последние годы со стороны местного сообщества практически не прикладывались усилия по их росту.
«Объемы местных налогов и сборов за последние 15 лет не изменились. Это тоже признак незрелости сообщества, показывающий, что оно вообще не заинтересовано в увеличении своего бюджета. Например, нынешняя налоговая реформа кабинета министров КР в меньшей степени затронула село. Сейчас некоторые чабаны за сезон могут заработать 600 — 700 тысяч сомов. Но нигде не слышал, чтобы чабаны поголовно платили налоги», — заключает эксперт. «Не платят налоги трактористы, комбайнеры, маршруточники, таксисты и так далее. То есть по прошествии 30 лет оказалось, что местное сообщество так и не готово брать на себя ответственность за развитие своей территории», — считает Асылбек Чекиров. С ним согласен и экс-директор Союза МСУ КР Шабданбек Алишев.
«Наше общество не готово самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения, которые влияют на их жизнь. В том числе управлять ресурсами, формировать доходы местного бюджета. Не с лучшей стороны показали себя и органы МСУ — как айыл окмоту, так и представительные органы — айыльные кенеши», — отмечает Шабданбек Алишев.
По его словам, за все эти годы бюджетные слушания на местах по большей части проходили формально.
«Что мы наблюдали последние 5 — 6 лет? Некоторые главы айыл окмоту откровенно работали в интересах тех сел, депутаты которых голосовали за него при избрании. А те села, депутаты которых не поддержали его кандидатуру, оставались вне внимания айыл окмоту», — говорит Шабданбек Алишев.
В свои руки
Проанализировав положение дел, государство приняло довольно несложное решение: от политики невмешательства перейти к политике вмешательства. С одной стороны, как считает Асылбек Чекиров, государство было вынуждено пойти на такой шаг. При возникновении проблем на местах граждане обращались не в органы в МСУ, а в районные администрации и выше по вертикали.«Почему власти пошли на назначение глав айыл окмоту? Они увидели, что, если глава исполнительного органа МСУ не станет решать вопросы местного значения, ему за это ничего будет. Его может снять кенеш и избрать такого же, который тоже не будет работать», — говорит эксперт.
Поэтому в октябре 2021 года под номером 123 был принят совершенно новый Закон «О местной государственной администрации и местном самоуправлении в Кыргызской Республике». Согласно пункту 5 статьи 11 этого закона, аким района назначает и освобождает от должности глав айыл окмоту. Далее, 29 декабря 2023 года, за № 370 был издан Указ президента «О проведении административно-территориальной реформы в пилотном режиме на уровне айыльных аймаков и городов Кыргызской Республики».
Согласно этому указу, главам городов и айыльным аймакам передали полномочия по управлению и использованию государственных пастбищных угодий, вопросы эксплуатации, содержания и распределения воды. Кроме того, они должны были создать муниципальные предприятия для комплексного обслуживания и развития систем питьевого водоснабжения, эффективного управления пастбищами и обеспечения чистоты в населенных пунктах.
Таким образом, вопросы управления пастбищами, водопользования из ведения общественных организаций перешли в ведение айыл окмоту, глава которого, как было отмечено выше, теперь назначается акимом района. И разница сразу стала очевидной.
К примеру, как рассказал директор департамента племенного животноводства, пастбищ и кормов Минводсельхоза КР Мыктыбек Каландаров: «Когда мы произвели расчет стоимости пастбищных билетов и передали их айыльным аймакам Тюпского и Нарынского районов, где в качестве пилотного проекта началась административно-территориальная реформа, то бюджет пастбищ вырос в три раза».
В нынешней административно-территориальной реформе Асылбек Чекиров видит три положительных момента.
- Первое — объединение ресурсов: пастбищ, земель, системы поливной воды и так далее. Чем больше земли, тем больше интерес у инвесторов.
- Второе — экономическая устойчивость. Чем больше абонентов, тем легче организовать систему вывоза мусора, обеспечение питьевой водой и так далее.
- Третье — кадровая политика.
Работа айыл окмоту с каждым годом усложняется. Найти 250 грамотных управленцев легче, чем 450, - говорит Асылбек Чекиров.
При беседе с представителями органов местного самоуправления, почти все в один голос говорят, что в настоящее время они заняты больше функционалом: разработка новых уставов, перерегистрация, создание муниципальных предприятий и так далее. И говорить о первых изменениях после начала АТР пока ещё рано.
Однако, усиливая влияние правительства на местах, Кыргызстан стоит на пороге потери одного из фундаментальных основ демократии — полноценного института местного самоуправления, когда местное сообщество само решает вопросы местного значения.
Поэтому, Асылбек Чекиров считает, что общественные организации на местах не нужно было ослаблять, а наоборот — помочь им. Ведь, по словам эксперта, за прошедшие 25 лет на местах не было сформировано сильное гражданское общество именно из-за того, что им в свое время не помогли встать на ноги.
Нужно было, чтобы государство помогало общественным организациям, - говорит эксперт.
Во-первых, говорит Асылбек Чекиров, необходимо было формировать правила. Разработать и передать местному сообществу, с обязательным контролем исполнения. Во-вторых, помогать финансово.
Никогда за счёт взносов невозможно сделать капитальное строительство или реализовать какие-то проекты. Нужно было дать возможность финансировать сообщества, - рассказывает он.
И наконец, третье — система субсидирования из местного и республиканского бюджетов.
Тогда люди поверят государству и самим себе. Идея, что местное сообщество должно управлять, — это правильная идея. А государство должно помогать, пока оно встанет на ноги, - заключил Асылбек Чекиров.
