В июле 2019 года президент Сооронбай Жээнбеков подписал новый Закон «О государственно-частном партнерстве». Документ вступает в силу 26 октября 2019 года. Чем он отличается от действующего закона о ГЧП? Станет ли импульсом для развития государственно-частного партнерства в Кыргызстане? Об этом в интервью 24.kg рассказали юристы Гульнара Каликова и Альбина Рахмидинова.
— О необходимости принятия нового закона о ГЧП говорилось давно и на разных уровнях. Нынешний подвергался критике много раз, это и стало причиной для принятия нового закона?
— Государство на протяжении многих лет пыталось внедрить ГЧП в Кыргызстане. В 2012 году был принят действующий закон о государственно-частном партнерстве, в последующие годы — ряд подзаконных актов. В 2016-м правительство утвердило программу развития ГЧП. Поставили цель — к 2021 году привлечь в строительство и управление инфраструктурными объектами частные инвестиции на сумму не менее 20 миллиардов сомов.
На сегодня (середина 2019 года) подписано три соглашения о ГЧП (создание центров гемодиализа, реконструкция кинотеатра, внедрение системы электронного билетирования на общественном транспорте в городе Бишкеке).
Общая сумма привлекаемых частных инвестиций не достигла и пяти процентов.
— Да, результаты не впечатляют. Почему ГЧП не развивается в Кыргызстане?
— Есть несколько причин. Недостаток политической воли со стороны государственных и муниципальных органов: многие чиновники считают, что проекты ГЧП слишком сложные и долгие в подготовке.
Сказались и недостаток знаний и опыта у госслужащих и у бизнеса в вопросах поиска и подготовки проектов ГЧП, противоречия и неэффективность законодательства. Последнее особенно проявилось в процессе подготовки первого проекта ГЧП в Кыргызстане — организация четырех центров гемодиализа в Бишкеке, Оше и Джалал-Абаде.
На подготовку технико-экономического обоснования проекта, получение согласований, проведение тендера и подписание соглашения о ГЧП между Минздравом и победителем тендера ушло почти два года.
Это объясняется как отсутствием опыта в ГЧП, так и пробелами в законодательстве. Несмотря на процедурные сложности, Минздрав довел проект до логического завершения и подписал соглашение о ГЧП с победителем тендера. Сегодня работа всех четырех центров гемодиализа запущена и около трехсот пациентов имеют возможность получать услуги самого высокого качества, отвечающие лучшим международным стандартам.
— Почему возникла необходимость пересмотреть законопроект 2012 года и принять новый?
— Хотя в целом законодательство позволяло использовать механизмы ГЧП, опыт реализации первого проекта выявил ряд сложностей в процедурах подготовки проекта и в разработке тендерной документации. Практика также показала неурегулированность порядка и сроков согласования документов, несоответствие подзаконных актов закону, невыполнимость и неэффективность некоторых законодательных требований. Эти и другие причины привели к необходимости пересмотра законодательства о ГЧП.
Вряд ли новый закон будет идеален. Скорее всего, при практическом применении в нем тоже найдутся недостатки. Но в любом случае это шаг вперед к работающей модели ГЧП в Кыргызстане.
— Так что же нового в новом законе о ГЧП?
— Самое главное, что перечень лиц, определяемых законом в качестве «государственного партнера», расширен. Теперь инициировать проекты ГЧП может более широкий круг лиц. Например, большинство организаций, работающих в сфере здравоохранения, образования, спорта, культуры и других социальных сферах, являются государственными и муниципальными учреждениями, теперь и они вправе рассматривать возможность использовать в своей деятельности модель ГЧП. Что касается акционерных обществ с государственным участием, то те, где количество госдоли превышает 50 процентов, также могут использовать модель ГЧП.
Еще одно новшество — упрощено согласование тендерных документов.
Вместо утверждения всех проектов и тендерных документов с Министерством экономики и Минфином, теперь достаточно лишь уведомить Минэкономики об инициировании проекта. Тендерные документы необходимо согласовать с этими министерствами только в том случае, есть планируются бюджетные инвестиции в проект. Облегчение процедур согласования должно привести к росту инициатив со стороны государственных партнеров и к ускорению процедур подготовки проектов ГЧП.
Снят также барьер по количеству участников тендера. По новому закону для проведения конкурса достаточно подачи одной заявки. Исключением из этого правила являются крупные проекты, где инвестиции превышают 700 миллионов сомов. По таким проектам тендер проводится при подаче не менее двух заявок, в ином случае он будет признан несостоявшимся. В то же время введено правило, по которому тендерная комиссия вправе провести повторный конкурс, допускающий рассмотрение одной заявки.
— Почему это новшество важно?
— Кыргызстан не имеет большого рынка, соответственно, привлечь интерес крупных инвесторов и крупные объемы инвестиций довольно сложно. Практика показала, что по многим тендерам требование о наличии не менее двух заявок является непреодолимым барьером, и по этой причине они признаются несостоявшимися. Снятие требования о двух заявках облегчит частным инвесторам доступ к тендерным процедурам и, соответственно, повысит их интерес к участию в проектах ГЧП.
— Какие еще новшества введены?
— Внесена ясность в правила инициирования проектов ГЧП со стороны бизнеса с учетом изучения международной практики, используемой в ряде стран. Такие правила создают больше прозрачности, предсказуемости и гарантий для частных инвесторов.
Для того чтобы бизнес мог самостоятельно выступать с инициативой реализовывать проекты ГЧП, государство должно гарантировать им ясные и справедливые правила сотрудничества.
Гульнара Каликова
Новый закон ввел ряд других новшеств — упорядочены процессы партнерства, уточнены требования к обязательным положениям соглашения о ГЧП, внесены изменения в процедуры проведения тендера и другие. Большинство предложенных изменений направлено на облегчение и ускорение процедур, но есть и ограничивающие положения.
Так, например, срок соглашения о ГЧП сокращен с 50 до 30 лет, в новом законе исключены некоторые виды финансовой и экономической поддержки со стороны государственного партнера. Однако, по нашему мнению, эти сокращения и исключения не умаляют прогрессивный характер нового закона.
— Значит ли, что теперь в страну придут инвесторы и случится экономическое чудо?
— Безусловно, новый закон о ГЧП значительно облегчит и ускорит процессы, стимулирует государственных партнеров привлекать частные инвестиции в строительство и управление общественной инфраструктурой.
Но одного закона недостаточно. Новый закон — шаг в развитии ГЧП в Кыргызстане, но это лишь видимая часть айсберга. Для системного и эффективного развития ГЧП необходимы и другие меры.
Закон устанавливает общие принципы и подходы, но для работы на практике государственным партнерам необходимы стандартизированные процедуры и правила. Такие документы сэкономят время, повысят прозрачность и эффективность работы государственных партнеров, что в свою очередь повысит доверие частных инвесторов и простимулирует их вкладываться в проекты ГЧП.
Необходимо наладить эффективную работу Центра ГЧП, который создан в июне 2019 года. Его основная цель — продвижение проектов ГЧП для развития государственной и муниципальной инфраструктуры. От профессионализма команды специалистов центра будет зависеть и успех в реализации.
На сегодня список реализуемых и потенциальных проектов ГЧП включает 23 проекта. Но он носит фрагментарный характер, унифицированной системы и методологии поиска, идентификации и предварительной оценки проектов ГЧП не существует. Чем качественнее список, тем выше шанс у государства привлечь частные инвестиции в проекты ГЧП.
