Подушевое финансирование. Нездоровая конкуренция?
Нешуточные страсти разгорелись вокруг вопроса перехода школ на подушевое финансирование. Противники и сторонники новой модели приводят свои аргументы и доводы.
Как все начиналось
Пилотный проект подушевого финансирования был апробирован в Ысык-Атинском районе Чуйской области в 2007/08 учебном году. Бюджет и смета расходов по каждой школе определялись на основе единого стандарта финансирования одного ученика в год и численности учащихся. Образовательным учреждениям предоставлялось право финансовой и административной автономии в составлении и утверждении смет расходов, открытии самостоятельных бухгалтерий. Кроме того, школы получили возможность предоставлять дополнительные образовательные услуги на добровольной и платной основе сверх обязательного, бесплатного учебного плана.
После мониторинга результатов в 2009 году новую систему решили распространить на школы всей Чуйской области. В 2010-м в реформу вовлекли еще образовательные учреждения Иссык-Кульской и Баткенской областей. А с сентября 2012-го в реформу вступили школы городов Бишкека и Оша.
В настоящее время в условиях подушевого финансирования работает 860 школ республики. Это 40 процентов от общего их числа. «Во время обсуждений реформа находила поддержку и одобрение. В тихом противостоянии, возможно, находились должностные лица, которые теряли право распоряжения средствами учебных заведений, а также учителя, работу которых коллектив не оценивал высоко, и они получали стимулирующую часть зарплаты ниже, чем хотелось бы», - отмечают в Минобразования.
Сплошные минусы
«Ни для кого не секрет, что сегодня школы не заинтересованы в привлечении учеников. Большинство зданий, особенно в сельской местности, стоят полупустые, в классах по 10-15 детей, а иногда и того меньше. Есть заведения, где на 12 детей содержатся 4 класса, - сетуют чиновники. - При этом бюджет продолжает содержать пустующие здания, оплачивать учителю зарплату вне зависимости от того, с каким числом ребят в классе он работает - пятью или 45. В таких условиях срабатывает сильнейший мотиватор - чем меньше детей в классе, тем лучше и спокойнее. За последние десять лет численность учеников сократилась с 1 миллиона 164 тысяч до 1 миллиона 12 тысяч, при этом общее количество школ увеличилось на 140, численность административно-хозяйственного персонала - почти на 4 тысячи человек. Новые, преимущественно малокомплектные, но высокозатратные заведения открываются по инициативе органов местного самоуправления. При этом действующие школы, расположенные в типовых зданиях, остаются полупустыми».
«Хуже того, в последнее время наметилась тенденция, когда малокомплектные школы стали делить классы по языкам обучения, еще больше сокращая количество учеников в классе и удваивая, а иногда и утраивая расходы на оплату труда. Более того, к существенному увеличению расходов на зарплату привело увеличение предметов с 17 в советское время до 24 в настоящее. В результате общая учебная нагрузка на детей стала на треть превышать средние мировые значения. Думая о заработной плате учителей, были нарушены все санитарно-гигиенические нормы учебной нагрузки на школьников. Сколиоз, рассеянное внимание, низкий уровень усвоения учебного материала - все это стало постоянными составляющими проблем школьного образования», - считают в профильном ведомстве.
«И дело вовсе не в количестве часов нахождения ребенка на уроке, а в содержании образования и качестве работы учителя, - подчеркивают чиновники. Тут и не поспоришь. - Например, ученик средней школы в Финляндии получает 684 часа урочной нагрузки в год, а не 1 тысячу 88 часов как в Кыргызстане, и при этом показывает один из лучших результатов по международным исследованиям уровня знаний учащихся PISA, а мы последний. В Японии, Германии, Испании, Швеции, Голландии и других экономически развитых странах мира нагрузка на ребенка не превышает 700-800 часов. В 2012 году расходы госбюджета на школы составили 12,2 миллиарда сомов, или вдвое больше, чем в 2010-м. При этом существенное наращивание бюджетных расходов не повлекло за собой улучшения образовательного пространства: обновления школьных библиотек, учебного и компьютерного оборудования, развития современных образовательных технологий, поскольку практически весь бюджет направляется на зарплату, расходы по которой достигли в 2011 году 86 процентов общего бюджета. При этом учителя продолжают выражать недовольство размером зарплаты. И они правы, ведь сохраняется уравнительный принцип по основному окладу. Учитель получает за час работы независимо от количества учеников в классе и его трудозатрат. Как следствие, все расходы, связанные с низким уровнем знаний учащихся, а также отсутствие финансирования учебных расходов школ ложатся на плечи родителей в виде неформальных платежей».
Непонятная арифметика
Доводы, надо признать, весьма аргументированные. Как отмечается, для решения разработаны новые механизм финансирования школ и правила предоставления образовательных услуг. То есть все, что связано с утвержденным учебным планом, предоставляется бесплатно. А за углубленное изучение предметов (по желанию учителей и учащихся) сверх программы придется заплатить. «Даже если учащийся отстает по отдельным темам утвержденного учебного плана, учитель обязан дополнительно с ним позаниматься бесплатно», - уверяют в министерстве.
Похвально, конечно, но все ли учителя следуют этой норме? Сомневаюсь. «Если ребенок не горит желанием учиться и с ним не занимаются собственные родители, почему я должна тратить на него свои время и нервы, тогда как мои собственные дети сидят дома голодными?», - задается резонным вопросом знакомый педагог, попросившая не называть ее имени.
Непонятным для учителя с 6-летним стажем остается и сокращение учебной нагрузки. «В этом году по итогам Общереспубликанского тестирования заявили, что ученики не знают естественные науки, при этом по математике сократили 4 урока в неделю. За учебный год, а это 34 недели, получается 136 часов. Программ, методик обучения и новых учебников нет. Учителям прямо сказали: какие темы хотите, те и исключайте из старой программы. И какие после этого знания покажут выпускники школ? Часть предметов интегрировали, например, «Общество» и «Экономику». Квалифицированных педагогов нет, - говорит она. - Когда можно говорить о качестве? Когда есть кадры и учебники. У нас постоянно поднимают вопрос введения арендной платы за книги. О какой аренде можно говорить, когда самих учебников нет? Единственный плюс новой системы финансирования - зарплата должна быть хорошей. У меня в классе 40 человек. Но это только в начальной школе, в старших классах детей всегда меньше. Доживем до зарплаты, там видно будет».
Мертвые души
К слову, согласно постановлению, в городах с 1-го по 9-й класс должны обучаться не менее 26 учеников, в 10-11-х - не менее 21. Именно эта норма, уверены некоторые эксперты, повлечет за собой увеличение мертвых душ. Но в Минобразования опровергают и эти опасения: «Численность учащихся устанавливается на начало учебного года на основе статистической отчетности». «Данные ежегодно проверяются. При расчетах бюджета численность учащихся принимается только один раз на начало учебного года. Уточнение бюджета может быть только через год, и то только при увеличении более чем на 1 класс-комлект, - подчеркивают в ведомстве. - В рамках дальнейшей реформы предусматривается создание единой информационной базы данных по школам, в том числе и по учащимся, где будут учитываться переход из одного учебного заведения в другое и выбытие школьников».
Правда, кто сможет гарантировать, что ребенок из малообеспеченной семьи учится в школе, а не работает где-нибудь на рынке? Если в образовательных учреждениях выявляют мертвые души из числа сотрудников, то приписать в журнале двух-трех школьников не составит особого труда. А пока в целях оптимизации трат бюджетных средств учеников из малокомплектных школ переводят в близлежащие. Освободившиеся здания планируется перепрофилировать в детские сады.
Все это пока в планах. А тем временем обсуждение реформы дошло и до стен парламента. «Публично результаты пилота не известны. Ни гражданское общество, ни руководители местных органов не понимают преимущества новой системы», - заявила на заседании профильного комитета ЖК депутат Наталья Никитенко. Согласна с этим и ее коллега Роза Акназарова, отметившая, что Минобразования должно подготовить карту расположения школ, сколько людей проживает в районе, сколько школьников на каком языке учится и лишь после тщательного анализа проводить преобразования. Что повлечет за собой реформа в конечном итоге, сегодня прогнозировать никто не берется.
Хотели как лучше...
Чиновники уверяют: ни один ученик за бортом образования не останется. На каждого из них будет выделяться одинаковая сумма: министерства образования и финансов утвердили шкалу минимального стандарта бюджетного финансирования в расчете на одного учащегося: в начальной школе - 11 тысяч сомов, в средней - 13,3 тысячи, в старших классах - 13,7 тысячи. Ранее же, по словам представителей Минобразования, на севере страны на одного учащегося тратили больше, чем на юге, что было несправедливо. Кроме того, новая модель финансирования приведет к здоровой конкуренции между общеобразовательными учреждениями, подчеркивают они.
«Принцип минимального стандарта бюджетного финансирования: мы должны давать детям то, что нужно, а не то, что можем. У нас же получилось все наоборот: спустили сверху то, что осталось в бюджете, и просто разделили на каждого ученика. Считать нужно было другим образом, - уверена глава ОО «Таза табигат» Анара Дауталиева. - Да, теперь появится конкуренция за учащихся, директора будут биться за детей. Но разве это нормально? Это же не рынок. Станет ли конкуренция от этого здоровой?».
